美国政府对加密货币的态度非常迷离。一方面，监管部门不断加大执法力度，对加密货币穷追猛打。仅在上半年，SEC就先后起诉了Genesis、Kraken、Binance、Coinbase 等多家大型机构。另一方面，美国政府是持有比特币最多的政府。根据Glassnode的数据，截至7月27日，美国政府共计持有比特币约194,188枚，约占比特币供应量的1%，市值约$5.68B。尽管这些比特币都是扣押来的（免费的），但相较于其他政府，美国政府并没有着急将查获的比特币变现，而是选择持有。
美国政府持有的比特币数量
自2008年比特币出现以来，加密货币市场呈爆发性增长，市值达到1.1万亿美元。在新冠疫情期间，美国政府曾考虑将加密货币行业作为刺激经济发展和提高就业率的一种手段。然而，由于监管上的漏洞，与加密货币相关的非法行为频频出现，如诈骗、洗钱和网络攻击等。尤其是Terra、FTX等大机构暴雷加剧了市场对加强监管政策的呼声。近来，欧盟和英国都已经推出了自己的加密货币监管框架，为了确保美国在全球加密货币领域的地位，并吸引更多的业内公司留在美国，防止资本流失，美国也不得不提速推动相关政策。
2022年9月，拜登政府发布了首个针对加密货币的监管框架，并敦促CFTC、SEC等监管机构制定数字资产的具体规则。仅在2022年，美国国会就提出了50多项与数字资产相关的法案。最近，众议院委员会通过的加密市场监管法案《21世纪金融创新与科技法案》被认为对美国加密货币监管具有里程碑式的意义，而由参议院提出的《负责任的金融创新法案》被认为是其有力的竞争者。两项法案均被认为有望帮助美国建立可行的加密货币监管体系。
本文将深入分析影响美国对加密货币监管立场的因素，以及这两项法案将如何塑造美国的加密货币监管框架，并评估这一变化可能对市场带来的影响。
加密货币在美国受监管吗？答案是肯定的。
2013年，美国财政部将比特币定义为虚拟货币，将加密货币交易所和管理机构归类为货币服务企业(MSB)，要求他们接受FinCEN反洗钱政策的监管。2014年，美国国税局(IRS)将加密货币归为财产，要求对其征税。2015年，商品期货交易委员会(CFTC)将比特币和以太坊归类为商品，并将其交易纳入监管范畴。2017年，美国证券交易委员会(SEC)指出ICO为证券发行，应向SEC注册并遵守反欺诈法规。2021年，《基础设施法案》将数字资产定义为现金。
不难发现，在美国，不同监管机构对加密货币/数字资产的定义是不一样的。这也是美国政府迟迟无法建立一个完善的监管体系的重要原因之一，即监管机构无法定义加密货币是什么，归谁管。
加密货币超出了传统资产的分类框架。如果一个传统的金融资产是商品（类似黄金、咖啡）则应该由CFTC监管；如果它是证券（如股票、债券），则应该由SEC监管；如果是货币，情况会复杂些，受到财政部等多方机构的监管。然而，加密货币可能同时具有一种或多种资产的属性。以 ETH 为例，ETH可以在交易所买卖，因此具有商品属性；同时，它可以用作以太坊网络中各种商品服务的交换媒介，具有货币属性；另外，以太坊在早期 ICO 销售时类似于传统证券发行，因此具有证券属性。
由于加密货币的性质难以界定，导致监管部门的职责划分不明确，因此监管制度存在许多重叠和空白地带。其中，CFTC与SEC之间的冲突尤为显著。
SECvsCFTC，
首先，在美国的法律中，证券和商品的界限模糊。联邦证券法将「投资合同」定义为证券的一种，即一方向另一方投资，并预期通过他人的努力获得回报。依此定义，SEC主席GaryGensler宣称大多数加密货币都应归类为证券，应受SEC监管。
然而，在商品交易法中，「商品」几乎涵盖了所有商品和服务，包括比特币和其他加密货币。（实际上，证券也可视为一种商品。）「商品」和「证券」概念的重叠导致近年来SEC和CFTC争论不休。
但CFTC主要监管商品的衍生品交易，对现货交易的监管权限相对有限，仅在发现数字资产存在欺诈和操纵行为时才能进行起诉。这导致了一个问题：当一个加密资产既不属于证券也不进行衍生品交易时，SEC和CFTC都无权进行监管。这种情况并非罕见，例如DAO，当代币的投资者同时也是协议的管理者时，其就不在SEC的监管范围内（因为它不满足投资者从他人的努力中获益的标准）。SEC与CFTC之间的监管空白使得许多加密货币项目成功地避开了机构的监管。
近期，美国国会提出的两项法案，名为《21世纪金融创新与科技法案》及《负责任的金融创新法案》，可能会对CFTC和SEC长期存在的问题带来解决方案。
两项法案都致力于为数字资产构建一个可行的监管框架，明确数字资产的定义，区分CFTC和SEC的监管职责。两项法案都赋予了CFTC更大的监管权利。两项法案都致力于保障消费者/投资者的权益，要求数字资产相关机构披露更多的信息以供监管。两项法案都致力于通过立法来确定美国在加密货币领域的领导地位。两项法案都不涉及对NFT的监管。相对于《21世纪金融创新与科技法案》，《负责任的金融创新法案》的覆盖面更广。后者除上述内容外还提到了稳定币发行、打击金融犯罪、数字资产税收、机构拨款等问题。
《21世纪金融创新与科技法案》（FinancialInnovationandTechnologyforthe21stCenturyAct，简称FIT21）由众议院金融服务委员会和农业委员会的共和党成员于2023年7月20日提出，并于7月26日和27日分别通过了众议院两个委员会的投票。该法案将移交众议院，预计在9月12日休会结束后对该法案进行投票。
《21世纪金融创新与科技法案》旨在为美国建立数字资产市场的监管框架，为市场参与者提供明确的规则，并保护投资者和消费者。
FIT21法案通过，来源：Twitter
该法案主张数字资产由CFTC和SEC共同管理，以CFTC为主，SEC为辅。法案中将数字资产分为数字商品、受限数字资产和支付稳定币。其中，数字商品由CFTC管理，受限的数字资产由SEC管理。支付稳定币可以在SEC和CFTC监管的场所进行交易，但SEC和CFTC均无权监管稳定币或稳定币发行人。
什么是数字商品？法案规定当数字资产的相关区块链网络同时满足以下两个条件时，该资产被认定为数字商品：1）功能网络2）去中心化。功能网络指数字资产可以在该网络上用于价值传输和存储、参与服务或应用程序、参与治理。去中心化指没有个人或实体可以单方面控制该区块链。若数字资产不满足数字商品的条件，则被视为受限数字资产。
类似的，法案将中介机构分为了数字商品中介机构和数字资产中介机构。数字商品中介机构受CFTC监管，而数字资产中介机构受SEC监管。
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